关于新时期环境影响评价“放管服”改革的思考

作者：包存宽 许艺嘉 王珏

来源：《环境保护》，仅代表作者观点。

本文就我国环境影响评价实践中存在的问题进行分析，认为以往我国环评实践中存在决策者开展环评的主动性与自觉性不足、环评服务的供需双方关系扭曲及环评市场活力不足、公众参与流于形式等问题。

为此，本研究从环评“放管服”改革视角梳理政府、企业、社会公众的关系，探讨了新时期环评改革的基本路径，并提出环评改革应着力于弱化环评单位资质管理而强化对环评技术人员资质的管理、理顺规划环评与项目环评的关系、强化公众参与等建议。

中共十九大报告及随后的党和国家机构改革，都明确提出要构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的多元共治的环境治理体系。

2018年4月3日，生态环境部在北京召开的全国环境影响评价（以下简称“环评”）工作会议，要求牢牢把握“放管服”的环评改革总体方向；2018年5月2日国务院常务会议决定，在北京、天津、上海、重庆、沈阳、大连、南京、厦门、武汉、广州、深圳、成都、贵阳、渭南、延安和浙江16个地区开展试点，房屋建筑、城市基础设施等工程项目的环境影响、节能等评价不再作为项目审批或核准条件，由政府统一组织区域评估。

“放管服”是“简政放权、放管结合、优化服务”的简称，其核心是合理确定政府、企业、社会公众的边界，明确环评中政府、企业、社会公众的责任、权利与义务。

我国环评实践中存在的问题及其制度性根源剖析

作为一种重要的环境治理手段和辅助决策的政策工具，环评最早起源于美国1969年制定的《国家环境政策法》（NEPA），以通过对拟议政策、规划、计划、项目及其替代方案的环境影响进行分析、预测和评价，将环境与可持续发展因素纳入战略决策，促进决策的科学化与民主化。

我国于1973年引入环评概念，并在1979年《环境保护法（试行）》中将环评确定为“老三项”环境管理制度之一，1989年《环境保护法》出台之后，包括环评在内的环境管理“八项制度”正式建立起来，再到1998年《建设项目环境保护管理条例》、2002年《环境影响评价法》、2009年《规划环境影响评价条例》的先后出台，标志着我国环评“一法两条例”的法律体系基本构建起来并得到逐步完善。

可以说，我国引入环评概念时，工业化和城镇化刚起步，人们环境意识低下甚至普遍性缺失，包括环评在内的环境管理制度经历了由计划经济向市场经济的转变。行政许可和行政审批是我国计划经济时期最显著的特征，环评制度也就难以避免地带有较为明显的计划经济色彩，而且作为建设项目立项必不可少的一项行政审批不断被强化。

中共十八大以来，生态文明体制改革着力于“用制度保护生态环境”，环评制度改革也相应紧锣密鼓地进行着。2013年，原环保部逐步下放审批权限；2014年修订的《环境保护法》使得有关经济和技术政策实施环评成为可能，2015年开启了环评机构脱钩；2016年新修订了《环境影响评价法》，并发布了《“十三五”环境影响评价改革实施方案》，旨在通过改革，发挥环评在环保工作中的“控制阀”作用，让环评重回“为决策提供科学依据”之本源，探索和创新环评改革创新路径[2]。但是从以往的环评制度安排及实践来看，仍然存在一些问题有待完善。

“非内生机制”影响决策者开展环评的主动性和自觉性

我国环评制度并非出自于环评服务对象即建设项目或拟定规划决策者本身的需求，而是以一种外在或约束性体制存在[3]。尤其是规划编制机关主动开展环评、主动采纳环评结论和建议的积极性严重不足，使环评沦为建设项目或规划编制草案获得行政准许的工具。

甚至还有一些企业“逃避”环评或“未评先建”，规划编制机关“补课式”的开展规划环评或干脆对规划环评的制度安排置之不理：

一方面，环评制度没有得到普遍性遵守，难以支撑建设单位或规划编制机关在关系到局部与整体、近期与长远、经济与环境利益的协调平衡，难以辅助决策者在各行动方案及其替代方案的取舍时作出理性判断；

另一方面，建设项目或规划编制等决策者轻视、无视环评制度约束，造成环评制度有效性和执行力的缺失，环评制度的严肃性和权威性反而受到严重挑战甚至是系统性破坏[4-5]。

环评中“供需双方”关系扭曲，环评市场活力不足

过于强调环评机构的资质管理和环评文件审批，扭曲了环评市场的供给与需求及其关系，影响了环评市场的活力。环评机构通过环保部门的资质审查，被授予不同等级的环评资质，本意为反映环评机构所能提供环评服务的专业范畴、服务能力，但在实际操作中似乎“变了味”。

国家环保主管部门发放给其认为具备环评资质和技术能力的机构环评证书或将这些机构列入规划环评推荐名单，这等于国家环保部门要为所有环评机构的能力和诚信做保证。环评资质证书在一定程度上“赋予”了环评机构行业垄断地位。

过于强调环评文件的行政审批，环评的需求方—建设单位或规划编制的决策者也不再慎重考虑和选择谁为其提供环评技术服务，而且环评的目的也往往会本末倒置，会将通过行政审批作为环评最终目的，很少关注环评结论，更不用说依照环评结论对建设项目或拟定规划进行合理调整和改进。一旦环评出了问题，无论是环评文件质量、环评结论还是环评审批等方面的问题，第一责任者不是建设单位或者环评机构，而是环保部门自身。

公众参与环评流于形式

我国环境治理格局中公众相对于政府、企业长期处于弱势地位，公众参与环评往往流于形式。生态环境作为一项公共物品，在我国环保工作初期完全依靠政府。随着中国特色社会主义市场经济的快速发展，企业作为环境治理责任主体的地位得到认同，从而形成“政府—企业”环境治理格局，但公众和社会组织一直缺失或不受重视。

中共十九大提出，要构建“政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。未来政府、企业、社会共建共治共享环境治理体系，应着重补足公众参与短板：一方面人民群众环境意识和对美好生活的需求不断提高，却面临环境诉求表达渠道不畅的问题；另一方面，公众参与环评以及公众参与项目与规划等决策大多流于形式，实质效果差[6]。

环评“放管服”改革的关键：政府、企业、社会公众三方关系重塑

环评制度深化“放管服”改革，要厘清并正确处理环评中政府、企业、社会公众不同主体的相互关系，明确各自的职责与功能定位、权力与义务，形成三者既相互制约又相互支撑的合作治理框架：政府对环境质量负责，做好环评法律、标准的制修订，进行环评实施情况及环评市场监督、严格环评执法；企业无论是作为环评服务需求方的污染企业，还是作为环评服务供给方的环评机构，都要遵守环评制度和环评市场规则，并自觉行动、自我约束，对其生产经营行为、环评服务行为及其不良后果负责；社会公众可以更多地依法参与监督，通过违法举报、参与环评及制定环评制度等方式，对政府和企业环境行为、治污行为进行有效监督。

进一步明确政府的主导作用

应充分发挥政府（环保部门及其他相关部门）在环评制度改革及实践中的主导作用。

首先，生态环境属于公共物品，政府是提供与保障公共物品的责任主体。政府不仅有责任解决影响公众健康的突出环境问题以及持续改善环境质量，而且有责任为公众提供更高水平的生态产品和生态服务。

其次，政府是包括环评制度在内的一切公共政策的制定者与实施者，是执法与行政的主体，政府应着力于制定环评市场规则，规范环评市场，降低环评市场中需求方与供给方的交易成本，处罚环评市场中的“熊孩子”。

再次，政府重大决策失误如盲目建设新区新城也会产生不良环境影响，因此政府重大经济政策、重大规划也须开展环评—即政策环评与规划环评。

最后，环评制度改革，涉及中央与地方之间、政府不同部门之间的职责权限分工调整，应建立纵向的中央和地方各级政府之间、横向的不同地区之间和相关政府部门间合作关系，着眼于通过环评改革提升政府环境治理整体效能。

赋予环评市场主体更多自主权

尽管法律明确规定了企业作为环评的责任主体（也同样明确规定了规划编制机关是规划环评责任主体），但在环评实践中，环评资质管理、行政审批，使得本应企业负责任的环评，成为环评机构的环评，甚至成了环保部门的环评。

环评机构脱钩后，环评市场的主体由原先只有一类企业（环评的需求方，比如工业企业），变成了包括环评服务的需求和供给两方：

一是环评的需求方即环评对象—作为污染者责任主体的企业；

二是环评的供给方—脱钩后成为完全市场主体的环评机构。环评制度活力源于自于市场，表现为建设项目和规划编制的决策者对环评服务的高度认同和旺盛需求、环评机构提供环评相关服务的规范化和高效率的供给，以及可控的且供需双方均可接受的交易成本等。

可以说，环评机构脱钩解放了环评机构，“放管服”改革，则赋予了环评作为市场主体更多的自主权，尊重企业作为环评责任主体的地位，充分发挥市场在资源配置中的决定作用：

一方面，让作为环评需求方的工业企业，根据其环境治理需要而非仅仅是通过审批自主地选择环评机构；

另一方面，环评机构立足于服务工业企业，帮助其规避未来的环境风险、降低其环境行为的成本，提供环评咨询服务，并对其提供的环评服务质量负责。

发挥公众的知情权、参与权、表达权、监督权

近几年来，全国多地发生重污染天气、环境群体性事件如邻避运动等频发[7]，一定程度上激起广大人民群众对于环境安全、环境质量改善更为强烈的需求。公众积极参与环保监督等工作，有利于政府和企业决策更为高效、民主和公开。

在社会关注度高的建设项目和重大决策的环评中，应发挥好环评作为公众参与环境决策重要渠道的作用：一方面，要确保公众的知情权、参与权、表达权、监督权；另一方面，通过信息公开、社会监督，也必将促使公众和社会组织成为监督各行为主体环保履责的重要力量。

环评制度改革，要提高社会公众参与环评的积极性与主动性，还要在一定程度上利用公众满意度“检验”环评的有效性。公众满意度源自环境质量的改善、环境安全等需求得到满足，尤其是公众能够对政府和企业的环境行为形成有效的监督：

一方面，监督政府的环境责任履行情况，政府的环境决策是为了维护环境安全、给公众提供更好的生态产品与生态服务，公众满意是政府努力的方向，环境决策及环保服务提供得好不好，应由人民群众说了算；

另一方面，监督企业环境行为的责任，环评服务供给的质量好不好，最有发言权的或许并不是政府，而是环评的需求方—企业及生活在企业周边的公众。政府应利用好环境投诉，将周边居民的环境投诉状况作为判定企业污染情况的重要参考，继而追溯至环评机构及其提供环评服务的质量与水平。

新时期环评改革的路径分析

明确新时期环评制度的基本特征，是环评“放管服”制度改革的基本前提。2018年全国环评工作会议，明确了新时代环评制度的两个导向：一是问题导向—“用猛药去沉疴”；二是有效性导向—“用改革增强环评制度的活力”。

环评实践中存在“沉疴”和制度活力不足的问题，并且两者密切联系：“沉疴”导致活力不足，要增强制度活力必须去除“沉疴”。因此，新时代我国环评改革的根本途径是“放管服”，环评改革切入点是解决长期以来环评实践中的“沉疴”，改革目标是增强环评制度的活力、提高公众满意度。

以生态文明价值观凝聚环评相关方的价值共识

中共十九大报告明确指出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”。生态文明本身就一种理念与价值取向，应作为人类社会经济活动包括生产、生活以及政府重大决策的价值规范和行为准则。

如果政府和企业决策失误中大部分失误并不是因为具体方案、决策手法的问题，而是决策理念出了问题。应基于生态文明理念，建立环评价值规范，把生态文明建设理念、内涵、目标、建设内容与基本要求落实到决策机制与环评操作程序上，在环评中促进各方形成价值共识：

一方面，在生态文明理念及相关学科的基础上，进行理论化、系统化的“转化、吸收、发展、提升”，促进环评从理论到制度全面升级；

另一方面，通过环评，建立以源头治理“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化”现实问题为约束、以实现“建设美丽中国，实现中华民族永续发展”目标为导向的决策工具和激励与约束机制。

以合法性和有效性促进环评回归本质

《环境影响评价法》的立法目的、法律定义和基本原则明确了环评的本质属性。简单来说，无论是规划环评还是项目环评，本质都是为决策服务，为应对决策及实施中的环境风险、降低可能的环境损害提供技术咨询服务[8]。应强化环评制度的合法性与有效性，促进环评回归其本质属性。

环评制度的合法性不仅在于通过《环境保护法》《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》《规划环境影响评价条例》等赋予环评法律地位，更在于环评作为一项制度安排、公共权力被其行动对象—企业、规划编制机关及公众自觉认可和普遍服从的性质和状态，反映的是行动对象及公众对环评制度安排具有较强的信任感和较高的认同度。

有效性则指环评能够最大限度地协调好政府对环境质量负责、作为污染者的企业对环评负责及作为环评机构的企业对环评服务质量负责、公众对美好环境的需要和环境利益诉求之间的利益矛盾和冲突，最终应体现为生态文明和绿色发展理念得以贯彻落实、环境治理能力得以提升、环境污染与生态破坏得以有效预防、更好的环境质量、更小的污染控制和生态恢复的成本，以及更少的污染和生态破坏的损失，尤其是更高的人民群众满意度。环评的合法性和有效性高度统一，即环评制度的合法性越强，环评实践的有效性越高。

以开放性、包容性与可问责性保证环评的生命力

环评制度的开放性意味着不断从其他国家、其他领域汲取环评、政策评估、绩效评价的有益经验，以及对公众的环境诉求、关注的环境问题、环境质量改善的需要保持高度的敏感性；包容性是指环评作为一个沟通、协商的平台和渠道，接纳与吸收各方不同意见和诉求，促进不同价值取向的各利益相关方达成共识；可问责性则是指政府（环保部门、规划部门）对自己的环境行政行为和规划编制行为负责，作为环评需求方的企业对其决策行为负责，作为环评供给方的环评机构对其提供的环评服务质量和结论负责，以及公众有无依法有效参与环评，各方在履行环评的职责和义务的过程中可以相互进行责任追究。

环评的开放性有利于增强其包容性和可问责性，包容性有利于通过环评形成环境治理的合力，以更好地实现污染预防、环境质量改善，可问责性有利于增强环评能力建设，增强公众对政府的信任感。

以回应性和调适性保障环评制度的活力

制度安排的活力并不在于文本设计是否完美，而在于能否适应我国国情。环评的回应性和调适性是环评制度活力和环境治理能力的集中体现。回应性是国家根据不断变化的社会经济环境—社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾也转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，新时代环评制度同样需要适应国家发展新形势—并通过环评的变革和适应性调整，及时满足人们的新需求与新期望的能力。调适性是指在环评实践过程中所形成的自主适应环境挑战的能力。

进一步推进环评“放管服”改革的建议

“放管服”中的“放”即简政放权，降低准入门槛；“管”即公正监管，促进公平竞争；“服”即高效服务，营造便利环境。环评制度深化“放管服”改革，要紧抓“放管服”的要义，强化环评制度与其他制度的有效衔接，促进形成协同预防环境问题、改善环境质量、建设生态文明的制度合力。

弱化环评机构资质管理，强化对技术人员资质的要求

环评供给方即环评机构，能否完成一份好的环评报告以及能否给业主提供好的决策建议，不能只看某一机构是“甲级”还是“乙级”，应检验提供环评结论及建议的环评师或其他环评技术人员的能力。

传统的环评资质管理尤其需要结合“放管服”进行改革：在“放”上，弱化单位资质，放低环评服务提供者进入环评市场的门槛；在“管”上，政府环保部门应着力于制定环评规则，规范环评市场，降低环评市场中需求方与供给方的交易成本，处罚环评市场中的“熊孩子”；在“服”上，通过规范环评服务的供给而非长期以来的单位资质管理，服务环评的需求方（尤其是需要项目环评的企业）选择适合的环评机构服务其决策、提高决策水平与科学性、控制企业决策实施的环境风险、降低企业履行政府环境规制的成本。

弱化环评机构的单位资质管理、强化环评人员的个人资质和能力，并不是弱化环评，实则是对环评服务提出了更高的要求。因此，须制定更为严格的考核环评师及其他环评从业人员能力与业绩的标准及严格的奖惩机制，不断提高环评技术人员的专业能力和职业精神，强化环评技术人员责任意识，全面提升环评技术人员的业务水平，并且提升环评有效性。

这里，可借鉴发达国家如英国的经验—环评机构和环评技术人员通常又称为“环评协调员”，以其所拥有的专业知识和实践经验尤其是所具有的独立性和可信度，负责环评预算并管理、协调环评过程，以形成符合标准环评成果。

由于环评涉及学科及专业领域范围广，环评机构和环评技术人员难以“样样通”，因此，环评机构和技术人员可以聘请不同领域的专家顾问开展专业化研究与分析，环评则扮演了开发商与规划、环境等相关领域专家的“中间人”角色。这样，“环评机构及环评技术人员＋专家顾问团队”形式灵活地“按需组合”，以更好地适应项目环评或者规划环评“多样化”的需要。

理顺规划环评与项目环评的关系

《生态文明体制改革总体方案》提出要编制统一的空间规划，强调加强宏观性、战略性规划和具体建设项目的联动，赋予了环评制度新的改革方向。

因此，环评改革须明确规划环评与项目环评的层次性和功能定位，加强规划环评与项目环评的联动机制，形成“规划—项目”环评多层次引导和约束，从政府决策到企业决策形成协同推进生态文明建设的合力。

规划环评的对象属公共政策范畴，是以公共利益最大化为导向的：规划环评一方面是为了避免规划失误的不良环境影响，另一方面是为了协调与平衡局部利益与整体利益、当前利益与长远利益、环境与社会经济效益之间的关系。

当然，规划环评也有不同的层次，比如城市总体规划是定目标、定方向的战略性、政策性规划，以及作为项目立项和管理执法依据的控制性详细规划等。企业作为市场主体，其决策是以其利益或效益最大化为导向的。

项目环评首先应确保企业的选项、选址等决策符合环保相关法律制度要求即合法性，如选项符合产业政策，选址满足进入园区和生态红线管控要求等；

其次是确保项目建设、运营和废弃等过程的不良环境影响符合国家和地方相关环保要求（如污染物排放标准、环境质量标准、总量控制要求、资源环境效率）并持续改进；

最后，确保公众的环境权益即前述的“知情权、参与权、表达权、监督权”，尤其是让选址周边一定范围公众“接受”该项目。

理顺规划环评与项目环评的层次性和功能定位，之后的二者联动还应关注以下三点：

一是在评价内容上，规划环评应从建设项目选址、产业导向和资源环境效率等方面对建设项目立项和项目环评提出指导性建议或约束性意见，尤其是明确项目环评的可作为和不可作为范围；

二是在评价程序上，应避免规划环评和项目环评之间的管理重叠、程序反复与内容重复，提高项目环评的效率；

三是在审批环节上，审批机构须加强根据规划环评结论审批规划草案，同时根据规划环评结论和要求弱化项目环评审批。

增强公众环保意识与责任、强化公众参与

中共十九大提出要建立“政府—企业—社会”共治的环境治理体系。完善环保信息公开共享，同时积极探索社会组织及公众参与环评的有效方式，科学引导广大人民群众正确理解我国的生态环境发展状况与趋势、理性参与环境保护活动，加快环境治理体系由原有的“政府—企业”二元格局向“政府—企业—社会”三方共建共治共享格局转变。

环评制度改革，不仅要提高社会组织及公众参与环评的积极性与主动性，而且要利用公众态度“检验”环评的质量及其有效性，同时社会组织及公众应强化其在环评过程中的监督责任。

结语

以环评“放管服”制度改革为抓手，加快构建以改善生态环境质量为导向的环境治理体系，充分发挥不同主体的角色与功能，打造多元主体参与、源头治理的格局，有利于加快补齐生态环境短板，解决好人民群众感受最直观、反映最强烈的突出生态环境问题，为人民群众提供更多的优质生态产品，满足人民群众日益增长的美好生活需要，从而提高人民群众获得感，共建美丽中国。

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